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县域主体功能区规划的广东云浮实验

日 期:  2011/10/21 11:09:15

域如何落实主体功能区规划?如何建立与主体功能区规划相适应的政绩考核体系、税收分成和激励保障机制?广东省云浮市作为广东主体功能区规划试点之一,从2008年开始在县域主体功能区规划方面率先进行探索,利用后发优势转变发展方式。

在15日举办的“调整乡镇职能 实施县域主体功能区规划”云浮经验交流会和研讨会上,国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁对云浮市的探索给予肯定,“顶层经验要和基层设计相结合,云浮经验最重要的值得借鉴的地方在于,要善于通过调整利益关系来解决改革的难点和重点,怎样调整各级政府之间的利益关系,发展的关系,GDP的关系,财政收入的关系,云浮市做了很好的说明。”

6月8日,我国首个全国性国土空间开发规划《全国主体功能区规划》(下称《规划》)公布,《规划》编制历时四年,按开发方式将国土空间划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。根据规划,不同地区要根据资源环境的承载能力来确定功能定位和开发模式,事实分类管理的区域政策、差别多样的政绩考核。

中央财经领导小组办公室副主任杨伟民介绍,目前全国绝大多数省、市、自治区已经编制完成,正在和国家发改委和有关部门进行协调,下一步就要实施。

作为一个中央提出的长远规划,《规划》在实施中将面临主体功能区配套政策的制定和落实问题,如财政转移支付的政策,土地的政策,产业的政策,绩效考核政策等。

云浮经验

曾经因医改名动全国的广东云浮市,又一次站在主体功能扩展的先行者位置。

“实现统筹发展,核心是要在空间上解决'该干什么的地方就干什么',在实施上落实让'能干什么的人就干什么'。”云浮市委书记王蒙徽说。

云浮市位于广东省中西部,1994年建市,全市总面积7779.1平方公里,2010年末户籍人口282万。地处山区,经济发展、交通建设、城市发展等方面仍比较落后。

2008年,广东省委书记汪洋在党的十七届三中全会视察云浮,明确要求云浮要争当全省农村综合改革发展试验区。王蒙徽说,硬拼资源环境的发展模式已难以为继,蛮拼成本招商引资的方式在云浮也毫无优势,拼经济实力稿城乡建设的方式在云浮也走不通,云浮决定走一条“明确县域主体功能、统筹城乡发展”的新路。

云安县是云浮市改革的先行先试示范点。按照主体功能区和发挥比较优势的原则,云安县8个镇划分为优先发展(1个镇)、重点发展(2个镇)、开发与保护并重(5个镇)三类功能区,优先发展区重点发展工业,重点发展区发展特色工业和特色农业,开发与保护并重示范区以生态保护为主体功能,发展涉农特色产业和生态旅游。

县、镇、村也明确了职能分工,县政府以经济发展为主体,镇的职能以社会管理为主体,具体功能职责是5+X,5是社会维稳、农民增收、公共服务、政策宣传、基层建设,X是各地不同的功能定位。村的只能以社区建设为主体的5+1职能,5是农民增收、社会稳定、公共服务、生态保护、组织建设,1是年度中心工作。

王蒙徽介绍,这样分工的道理在于,县政府资源整合能力更强,在招商引资方面比乡镇有优势,乡镇在社会管理和公共服务方面更具有优势。

相应的配套机制方面,云浮改革了乡镇考评机制,制定新的干部绩效考核标准,确立了“不以GDP大小论英雄,只以功能发挥好坏论成败”的政绩观,差异化有重点的考核体系,使原本经济实力比较弱的镇也有可能获得高分,进而获得财政奖励。

同时,云安县建立了税收分享和激励机制。首先对招商引资有贡献的乡镇实行税收分成,有招商能力但因主体功能定位的限制不能使项目落于本地的乡镇,通过把项目介绍到优先发展区,仍能够分享项目产生的税收收益。其次,工业园区的税收增量中提取20%由全县8镇共享,共享比例按照各镇面积占30%,人口比例占30%、考核成绩占40%的权重分配。最后,全额保障每个镇和村的运作经费,改变了过去只保障政府人员工资,其余所有经费都由乡镇自筹的机制,所有支持项目都不要求镇政府安排配套资金(除上级部门另有规定外)。2010年,云安县财政安排保障给每个镇的公用经费达170万元。

从2011年开始,云安县尝试探索由保护与开发并重示范区向工业化地区出售节能减排指标的交易机制。

在土地流转方面,云安县为了改变各镇搞各自的开发建设,建设分散,土地使用效率较低,促进建设用地在不同功能区之间流转,促进开发与保护区的大量农地和林地的流转,2008年,云安县在被列为开发与保护并重区的南盛镇成立了农村土地流转服务中心,为本地农民出租自己的山林地提供信息发布平台、法律保障和相应司法支持,鼓励规模化柑桔或农业产业化种植。

在调动村民自主管理方面,云安县引导组建镇、村、组三级村民议事会,其主要职责是调解邻里纠纷、兴办农村公益、引导村民健康生活、并对村和镇级政府提出相应工作建议。

云浮经验的推广考验各地智慧

尽管云浮市云安县在财政转移支付、土地、产业、绩效考核政策等方面都进行了细化制定和实施,在中西部欠发达地区有一定的推广性,但是主体功能区规划仍处在起步阶段,在全国落实中仍存在诸多未知。

杨伟民介绍,主体功能区规划以县域行政区域为基本单元,国家和省级主体功能区规划将会对全国2860个县主体功能进行三类定位,城市化地区,农产品主产区、重点生态功能区,目前已经明确430个县左右为重点生态功能区,而难点就在于确定农产品主产区的县。

他解释说,农产品主产区和省级重点生态功能区的县城和少数镇作为重点开发区,但县域内大部分面积即“主体”仍是农业或生态功能,只是限制大规模高强度,不要搞成珠三角、长三角大规模的工业化、城镇化,但并不是绝对的限制一定程度的工业化和城市化的开发。

李铁在接受《第一财经日报》记者采访时表示,在县域层面如何对主体功能区进行扩展,需要实践经验和基层智慧。

合理的利益分享机制是主体功能区顺利实施的关键,对生态保护区有合理的补偿和转移支付政策支持,这就需要调整现行的政策考核体系,构建新的财税分享机制,促进土地等资源的合理流转。

财政转移支付是推进主体功能区规划的配套政策之一,财政部财科所副所长白景明表示,主体功能区规划的实施,肯定会要求加大转移支付的规模,中央对地方,省里对市里,而资金来源、转移支付的标准都是值得研究的问题。

白景明有所担忧,目前,中西部正成为新的经济增长点,全国增长30%,很大程度是中西部带动起来的,如果限制开发区和禁止开发区集中在中西部的话,经济增长可能会受到影响。

同时,集约发展能够集中力量办大事,但是也可能会带来分配不均的问题,国务院发展研究中心副主任韩俊表示,做大蛋糕,分好蛋糕都很关键,而现在的问题是机会不均,少数人暴富。他认为,政府应该建立一种新的社会治理机制,这种新的社会治理机制就是党的领导,政府辅佐,群众主体,社会协同。

国家发展改革委体改司司长孔泾源也表示,要在财政税收、产业政策以及相关的方面,要一系列配套的政策措施,才能解决集约集中发展,资源市场配置和分配的公平公正问题。

对于不同主体功能区实行不同的绩效考核问题,杨伟民表示,中央有关文件已经明确提出,县级行政单位应按照主体功能区来完善绩效考核办法,只是目前还未出台。

国家发改委城市中心对云浮实践的调研报告建议国务院相关部委及时总结各地经验,加紧研究生态补偿和财政转移支付政策,以推进主体功能区规划的实施迈出实质性步伐。

上述调研报告还建议,应允许云浮市探索存量建设用地指标的跨镇流转甚至跨市流转,探索国有存量建设用地和集体建设用地指标的跨地区交易,探索建立不同行政区之间有关碳排放、节能减排指标交易的机制,在不同功能区之间,利用市场化机制,建立更加持久的收益补偿机制。

广东省发展与改革委员会副主任王亚明介绍,2010年7月,广东省发改委已经批准了云安县为山区农村综合改革的示范。

来源:一财网